Kansanopistoyhdistyksen lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle varhaiskasvatuksen, perusopetuksen ja vapaan sivistystyön järjestämisestä häiriötilanteissa koskevaksi lainsäädännöksi
OPETUS- JA KULTTUURIMINISTERIÖLLE
Suomen Kansanopistoyhdistys – Finlands Folkhögskolförening ry:n lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle varhaiskasvatuksen, perusopetuksen ja vapaan sivistystyön järjestämisestä häiriötilanteissa koskevaksi lainsäädännöksi
Yleistä
Suomen Kansanopistoyhdistys kiittää mahdollisuudesta lausua hallituksen esitysluonnoksesta. Yhdistys pitää esityksen tavoitteita kannatettavina. Koulutuksen mahdollisimman täysimääräinen jatkuminen häiriötilanteissa, opiskelijoiden turvallisuuden ja terveyden suojaaminen sekä varautumisen tason vahvistaminen ovat perusteltuja tavoitteita.
Kansanopistot ovat osa suomalaista koulutusjärjestelmää ja kansalaisyhteiskuntaa. Ne järjestävät pitkäkestoista vapaan sivistystyön koulutusta, oppivelvollisille suunnattua Opistovuosi-koulutusta, kotoutumista edistävää koulutusta ja aikuisten perusopetusta sekä monissa tapauksissa myös ammatillista koulutusta, lukiokoulutusta ja tutkintokoulutukseen valmentavaa koulutusta. Kansanopistojen yhteisöllinen ja usein sisäoppilaitosmuotoinen toimintaympäristö tukee opiskelijoiden oppimista, osallisuutta, hyvinvointia ja kiinnittymistä koulutuspolulle.
Sama kansanopisto voi siten järjestää useita eri koulutusmuotoja saman johdon, henkilöstön, kampuksen, tietojärjestelmien sekä majoitus- ja ruokahuoltopalvelujen piirissä. Jos häiriötilanne määritellään ja siinä käytettävät menettelyt säädetään eri koulutusmuotoja koskevissa laeissa toisistaan poikkeavasti, oppilaitoksen on vaikea tehdä koko yhteisöä koskevia johdonmukaisia ja oikea-aikaisia ratkaisuja. Eroava sääntely voi johtaa esimerkiksi siihen, että sama tapahtuma on yhden koulutusmuodon osalta laissa tarkoitettu häiriötilanne mutta toisen osalta ei, vaikka opiskelijat opiskelevat ja asuvat samalla kampuksella.
Vapaa sivistystyö tulee nähdä varautumisessa myös aktiivisena voimavarana, ei vain sääntelyn kohteena. Kansanopistoilla on koulutusosaamista, tiloja, majoitus- ja ruokahuoltokapasiteettia sekä alueellisia verkostoja, joita voidaan hyödyntää väestön kriisinkestävyyden, varautumistaitojen ja yhteiskunnallisen luottamuksen vahvistamisessa. Tätä työtä tehdään jo vapaan sivistystyön yhteisessä Varautumisen väylä -hankkeessa.
Onko lakeihin ehdotettu häiriötilanteen määritelmä riittävä?
Kansanopistoyhdistys katsoo, että määritelmä ei ole kaikilta osin riittävä. Luonnoksessa ehdotetut määritelmät poikkeavat toisistaan, eikä erojen perustetta ole avattu riittävästi. Perusopetuslain 20 j §:ssä edellytetään poikkeuksellista ja ennalta arvaamatonta tapahtumaa, joka estää lainmukaisen opetuksen tai vaarantaa turvallisuuden ja terveyden sekä edellyttää poikkeavia toimia. Vapaan sivistystyön 23 §:ssä taas tapahtuman tulee sanamuodon mukaan sekä estää ylläpitäjää toimimasta laissa säädetyllä tavalla että vaarantaa opiskelijoiden turvallisuus ja terveys. Vapaata sivistystyö koskeva häiriötilanteen määritelmä muodostuu näin olennaisesti kapeammaksi.
Määritelmien yhteensopivuus on kansanopistoille erityisen tärkeää, koska vapaan sivistystyön lisäksi niissä järjestetään aikuisten perusopetusta, ammatillista koulutusta ja lukiokoulutusta. Sääntelyn tulisi mahdollistaa yksi oppilaitostasoinen tilannekuva, varautumissuunnitelma ja johtamisratkaisu silloin, kun sama häiriö kohdistuu koko oppilaitokseen. Koulutusmuotokohtaiset erityispiirteet voidaan ottaa huomioon seurausten ja toimivaltuuksien tasolla, mutta häiriötilanteen ydinkäsitteen, soveltamiskynnyksen ja keskeisten menettelyperiaatteiden tulisi olla mahdollisimman yhdenmukaiset. Mahdolliset erot tulee perustella nimenomaisesti.
Vapaassa sivistystyössä häiriötilanteen määritelmä ei kattaisi esimerkiksi vakavaa kyberhäiriötä, pitkää tietoliikennekatkoa, maksuliikenteen estymistä, energiansaannin häiriötä tai toimitusketjun katkoa, jos välitöntä vaaraa opiskelijoiden terveydelle tai turvallisuudelle ei vielä voida osoittaa. Tällainen häiriö voi kuitenkin keskeyttää opetuksen, opiskelijahallinnon, asumisen tai ruokahuollon. Juuri näihin toiminnan jatkuvuutta vakavasti vaarantaviin tilanteisiin varautumisella tulisi vastata.
Myös ehdoton vaatimus tilanteen ennalta arvaamattomuudesta on ongelmallinen. Varautuminen perustuu tunnistettuihin riskeihin, eikä riskityypin ennakoitavuuden tulisi estää säännöksen soveltamista, jos tapahtuman ajankohtaa, laajuutta tai vaikutuksia ei ole voitu kohtuudella hallita tavanomaisin keinoin.
Kansanopistoyhdistys esittää lakeihin mahdollisimman yhdenmukaista ydinkäsitettä. Häiriötilanteella tulisi tarkoittaa paikallisesti, alueellisesti tai valtakunnallisesti ilmenevää poikkeuksellista uhkaa, tilannetta tai tapahtumaa, joka estää tai vakavasti vaikeuttaa lain mukaisen toiminnan järjestämistä taikka vaarantaa opiskelijoiden turvallisuuden tai terveyden ja jonka hallinta edellyttää tavanomaisesta poikkeavia toimia. Tavanomaiset ja ennakoitavissa olevat toiminnalliset ongelmat, kuten normaali henkilöstövaje, rajautuvat näin määritelmän ulkopuolelle.
Esi- ja perusopetus
Huomionne aikuisten perusopetusta koskevaan 46 §:n muutokseen
Kansanopistoyhdistys pitää perusteltuna, että aikuisten perusopetukseen sovellettaisiin ehdotettuja 20 j §:ää, 20 k §:n 1 momenttia ja 20 m §:n 3 momenttia. Myös aikuisten perusopetuksessa tulee turvata oikeus opetukseen ja turvalliseen opiskeluympäristöön sekä pyrkiä valtakunnallisten opetussuunnitelman perusteiden mukaiseen opetukseen ja jatko-opintokelpoisuuden saavuttamiseen.
Aikuisten perusopetusta voidaan jo nykyisin järjestää lähi- ja etäopetuksena tai niiden yhdistelmänä. Tämän vuoksi on ymmärrettävää, ettei 46 §:ään ehdoteta viittausta 20 l §:ään. Perusteluissa tulee kuitenkin todeta yksiselitteisesti, että aikuisten perusopetuksen järjestäjä voi häiriötilanteessa siirtyä voimassa olevan 46 §:n nojalla etäopetukseen ilman 20 l §:ssä tarkoitettua Lupa- ja valvontaviraston päätöstä tai valtioneuvoston asetusta. Muutoin eri menettelyjen suhde voi jäädä epäselväksi.
Ehdotettu 20 k §:n 1 momentti käyttää käsitettä oppilas ja viittaa 4 a luvun mukaiseen oppimisen ja koulunkäynnin tukeen, kun taas aikuisten perusopetuksessa käytetään käsitettä opiskelija ja tuesta säädetään osin eri tavoin. Viittaussäännöstä ja sen perusteluja tulee täsmentää siten, että aikuisten perusopetuksen opiskelijan oikeus opetukseen, turvalliseen opiskeluympäristöön, ohjaukseen ja sovellettavan lainsäädännön mukaiseen tukeen on yksiselitteinen myös häiriötilanteessa.
Lakiehdotuksen 46 §:ssä ei viitata uuteen 20 o §:ään, joka koskee yksityisen opetuksen järjestäjän varautumista ja kaikkien opetuksen järjestäjien tiedonantovelvollisuutta. Osa kansanopistoista järjestää aikuisten perusopetusta yksityisenä opetuksen järjestäjänä. Jatkovalmistelussa tulee arvioida, onko 20 o § tarkoitettu sovellettavaksi myös aikuisten perusopetukseen. Jos on, 46 §:ään tulee lisätä nimenomainen viittaus. Muutoin aikuisten perusopetuksen varautumisvelvollisuus ja tilannekuvatiedon kattavuus jäävät epäselviksi.
Onko teillä täydennettävää esi- ja perusopetusta koskeviin vaikutusarviointeihin?
Vaikutusarviointia tulee täydentää aikuisten perusopetuksen osalta. Esityksessä käsitellään laajasti lapsiin ja perheisiin kohdistuvia vaikutuksia, mutta aikuisten perusopetuksen opiskelijoiden asema jää vähäiselle huomiolle. Opiskelijoissa on alaikäisiä ja oppivelvollisia sekä aikuisia, joiden kielitaito, digitaidot, aiempi koulutustausta ja mahdollisuudet itsenäiseen opiskeluun vaihtelevat. Häiriötilanteen vaikutukset ja tarvittavat suojatoimet eivät ole kaikille ryhmille samat.
Etäopetukseen siirtymisen vaikutuksissa tulee arvioida laitteiden ja tietoliikenneyhteyksien saatavuus, opetuksen saavutettavuus, opettajan ja opiskelijan vuorovaikutus, kielellinen tuki, ohjaus, opiskeluhuolto sekä opintojen keskeytymisen tai pitkittymisen riski. Aikuisten perusopetuksen opiskelijoilla koulutus on usein keskeinen väylä jatko-opintoihin, kotoutumiseen ja työelämään, joten pitkittyneen häiriön vaikutukset voivat ulottua laajasti opiskelijan elämäntilanteeseen ja toimeentuloon.
Kansanopistossa sisäoppilaitosmuotoisesti järjestettävässä aikuisten perusopetuksessa on arvioitava lisäksi asumisen, ruokailun ja turvallisuuden jatkuvuus. Etäopetukseen siirtyminen ei poista oppilaitoksen vastuuta kampuksella asuvista opiskelijoista. Vaikutusarvioinnissa tulisi käsitellä myös opetushenkilöstön, ohjauksen, opiskeluhuollon ja muun tukihenkilöstön työmäärää sekä häiriöjärjestelyistä aiheutuvia laite-, yhteys-, tila- ja henkilöstökustannuksia.
Vapaa sivistystyö
Huomionne kansanopistojen oppivelvollisuuskoulutusta koskeviin häiriösäännöksiin
Kansanopistoyhdistys kannattaa ehdotusta, jonka mukaan oppivelvollisille suunnatun koulutuksen enimmäiskestoa voidaan pidentää, jos koulutukseen kuuluvia sisältöjä on jäänyt toteuttamatta häiriötilanteen vuoksi. Opiskelijan koulutuspolku ei saa katketa hänestä riippumattomasta syystä.
Pidennyksen edellytys on kuitenkin muotoiltu liian kapeasti koskemaan vain läsnäoloa edellyttäviä sisältöjä. Myös etänä tai muutoin toteutettava keskeinen sisältö voi jäädä suorittamatta esimerkiksi sähkö-, tietoliikenne- tai kyberhäiriön vuoksi. Pidennysmahdollisuuden tulee koskea kaikkia koulutuksen tavoitteiden saavuttamisen kannalta keskeisiä sisältöjä, jotka ovat jääneet toteuttamatta häiriötilanteen vuoksi.
Opiskelijalle tulee antaa suoritusajan pidentämisestä selkeä hallintopäätös, josta ilmenevät pidennyksen peruste ja kesto sekä muutoksenhakumahdollisuus. Opiskelijan oikeuksien maksuttomaan koulutukseen, opetukseen, tukeen, majoitukseen ja ruokailuun tulee jatkua pidennyksen ajan sovellettavan lainsäädännön mukaisesti. Pidennyksestä aiheutuvat opiskelijaviikot ja muut oppivelvollisuuskoulutuksen lisäkustannukset on hyväksyttävä täysimääräisesti rahoituksen perusteeksi.
Opetushallituksen mahdollisuus antaa määräys opetussuunnitelman perusteiden noudattamisesta on perusteltu. Määräystä valmisteltaessa tulee mahdollisuuksien mukaan kuulla kansanopistoja ja valtakunnallisia järjestöjä. Määräyksen tulee turvata koulutuksen tavoitteet, mutta jättää ylläpitäjälle riittävä pedagoginen ja toiminnallinen liikkumavara paikallisten olosuhteiden huomioimiseksi.
Huomionne muun vapaan sivistystyön järjestämiseen häiriötilanteissa
Vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa ei ole yleistä velvollisuutta järjestää muuta kuin oppivelvollisille suunnattua koulutusta. Ehdotetun 23 a §:n varautumisvelvollisuus ei saa välillisesti luoda ylläpitäjälle uutta yleistä ja rahoittamatonta koulutuksen järjestämisvelvollisuutta tai muuttaa ylläpitämisluvan mukaista tehtävää. Tämä tulee todeta selvästi lain perusteluissa.
Lähtökohtana tulee silti olla toiminnan jatkuvuus. Ennen koulutuksen keskeyttämistä ylläpitäjän tulee voida käyttää tarkoituksenmukaisia vaihtoehtoisia toteutustapoja. Kaikkea vapaan sivistystyön koulutusta ei kuitenkaan voida pedagogisesti, turvallisesti tai saavutettavasti toteuttaa etäopetuksena. Ratkaisut on voitava suhteuttaa koulutuksen sisältöön, opiskelijaryhmään ja oppilaitoksen toimintaympäristöön.
Häiriötilanteessa oppilaitoksen on voitava siirtyä nopeasti etä- tai monimuoto-opetukseen ilman riskiä valtionosuusrahoituksen menettämisestä. Vapaasta sivistystyöstä annettua asetusta tulee muuttaa samanaikaisesti lain kanssa siten, etteivät kansanopistojen etäopetuksen prosenttiraja ja lähiopetusjaksovaatimus rajoita häiriötilanteen vuoksi järjestetyn koulutuksen rahoituskelpoisuutta.
Esitysluonnoksessa todetaan, että valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkentavia säännöksiä myös vapaan sivistystyön järjestämistä koskevista poikkeuksista. Vapaan sivistystyön lakia koskevan ehdotuksen 23 §:ään ei kuitenkaan sisälly vastaavaa asetuksenantovaltuutta. Lakitekstin ja perustelujen välinen ristiriita on korjattava. Lisäksi vapaan sivistystyön asetuksessa määritellyn etäopetuksen järjestämismahdollisuuden (20 %) muuttaminen häiriötilanteessa on liian hidas menettely. Säädöksissä tulee lähtökohtaisesti varautua mahdollisiin häiriötilanteisiin. Koronaepidemian aikana säädösmenettelyn hitaus aiheutti ongelmia opetuksen järjestämisessä.
Perusteluissa todetaan, ettei häiriötilanteen vuoksi tehtyä tilapäistä keskeytystä pidettäisi 18 a §:ssä tarkoitettuna rahoituksen perusteena olevan toiminnan lopettamisena. Tämä on tarpeellinen mutta ei riittävä turva. Kansanopistojen rahoitus määräytyy opiskelijaviikkoina, joten suoritteita tuottamaton keskeytys voi pienentää rahoitusta, vaikka maksatusta ei keskeytettäisi 18 a §:n nojalla. Samalla henkilöstön, kiinteistöjen, tietojärjestelmien ja majoituksen kiinteät kustannukset jatkuvat.
Sääntelyyn tulee sisällyttää mekanismi, jolla hyväksyttävä häiriötilannekeskeytys ei leikkaa ylläpitäjän rahoitusta. Keskeytysajalta tulee voida hyväksyä laskennallisia opiskelijaviikkoja esimerkiksi koulutussuunnitelman tai aiemman toteuman perusteella taikka menetys tulee korvata lisärahoituksella.
Ehdotetun 23 a §:n 1 momentissa velvoite kohdistetaan oppilaitokseen, mutta 2 momentissa ylläpitäjään. Velvoite tulee kohdistaa johdonmukaisesti oppilaitoksen ylläpitäjään. Säännöskohtaisissa perusteluissa oleva otsikko ”23 c §” tulee korjata vastaamaan lakiehdotuksen 23 a §:ää.
Kansanopistojen rooli paikallisissa ja alueellisissa varautumisverkostoissa tulee tehdä näkyväksi. Viranomaisten tulee mahdollistaa ennakolta sovittava yhteistyö esimerkiksi tilojen, majoituksen, ruokahuollon, koulutuksen ja viestinnän hyödyntämisestä. Mahdollisista valmiutta tukevista tehtävistä ja niiden kustannusten korvaamisesta on sovittava erikseen; niitä ei tule johtaa avoimesta varautumisvelvollisuudesta.
Onko teillä täydennettävää vapaata sivistystyötä koskeviin vaikutusarviointeihin?
Vaikutusarviointia tulee täydentää olennaisesti. Varautumisvelvollisuus aiheuttaa normaalioloissa jatkuvia kustannuksia suunnittelusta, vastuiden määrittelystä, henkilöstön koulutuksesta, harjoituksista, kyberturvallisuudesta, saavutettavasta viestinnästä ja materiaalisesta varautumisesta. Vaikutukset kohdistuvat erityisen voimakkaasti pieniin yksityisiin ylläpitäjiin, joilla ei ole erillisiä turvallisuus- tai valmiusresursseja.
Vaikutusarvioinnissa on laskettava keskeytyksestä aiheutuva opiskelijaviikkojen ja opiskelijamaksujen menetys sekä sen vaikutus valtionosuusrahoitukseen ja maksuvalmiuteen. Pelkkä viittaus siihen, ettei keskeytys ole 18 a §:ssä tarkoitettua toiminnan lopettamista, ei kuvaa todellista taloudellista vaikutusta. Pienessä oppilaitoksessa suoritteiden menetys voi vaarantaa toiminnan jatkuvuuden.
Vaikutusarvioinnissa tulee lisäksi tarkastella useita koulutusmuotoja järjestävien kansanopistojen hallinnollista ja toiminnallista kokonaisuutta. Keskenään poikkeavat häiriötilanteen määritelmät, päätöksentekomenettelyt ja tiedonantovelvollisuudet voivat edellyttää samassa oppilaitoksessa rinnakkaisia suunnitelmia ja eri ratkaisuja eri opiskelijaryhmille. Tämä lisää oikeudellista epävarmuutta, henkilöstön työmäärää ja viestinnän vaikeutta sekä voi vaarantaa opiskelijoiden yhdenvertaisen kohtelun. Vaikutuksia tulee arvioida oppilaitoskohtaisesti eikä ainoastaan koulutusmuodoittain.
Kansanopistojen sisäoppilaitosluonne puuttuu vaikutusarvioinnista lähes kokonaan. Monessa kansanopistossa oppilaitos on samalla opiskelijan koti. Häiriötilanteessa on ratkaistava opetuksen lisäksi asumisen, ruokailun, turvallisuuden, opiskeluhuollon, psykososiaalisen tuen, saavutettavan kriisiviestinnän ja tarvittaessa evakuoinnin jatkuvuus. Erityistä huomiota tarvitsevat oppivelvolliset, alaikäiset, vammaiset ja kansainväliset opiskelijat sekä opiskelijat, joilla ei ole tosiasiallista mahdollisuutta siirtyä nopeasti muuhun asuntoon.
Vaikutusarvioinnissa tulee tarkastella myös vapaan sivistystyön myönteisiä yhteiskunnallisia vaikutuksia häiriötilanteissa. Oppilaitokset vahvistavat väestön arjen taitoja, medialukutaitoa, osallisuutta, yhteisöllisyyttä ja luottamusta sekä voivat kouluttaa kansalaisia varautumiseen. Toimeenpano tulee valmistella yhteistyössä vapaan sivistystyön valtakunnallisten järjestöjen kanssa.
Suomen Kansanopistoyhdistys – Finlands Folkhögskolförening ry:n puolesta,
Helsingissä 14.8.2026
Kyösti Nyyssölä Tytti Pantsar
puheenjohtaja toiminnanjohtaja