Kansanopistoyhdistyksen lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi Jatkuvan oppimisen ja työllisyyden palvelukeskuksesta ja siihen liittyviksi laeiksi
Opetus- ja kulttuuriministeriölle 25.3.2021
Asia: Suomen Kansanopistoyhdistyksen lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi Jatkuvan oppimisen ja työllisyyden palvelukeskuksesta ja siihen liittyviksi laeiksi.
Yleiset huomiot esitysluonnoksesta
Esityksessä ehdotetaan annettavaksi laki Jatkuvan oppimisen ja työllisyyden palvelukeskuksesta. Lisäksi muutettaisiin Opetushallituksesta annettua lakia, opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettua lakia sekä vapaasta sivistystyöstä annettua lakia. Esitys liittyy hallitusohjelman mukaiseen parlamentaariseen jatkuvan oppimisen uudistukseen.
Kansanopistoyhdistys pitää hyvänä, että suomalaisen aikuiskoulutuksen koordinointiin kiinnitetään huomiota ja sitä resursoidaan. Opetus- ja kulttuuriministeriön aikuiskoulutusyksikön lakkauttamisen jälkeen erityisesti aikuisten oppimisen tarkastelu on viranomaistoimintana hajaantunut. Keskitetty tuki valtakunnalliselle ja alueelliselle toiminnalle on tarpeellista. Kansanopistoyhdistys pitää myös tarpeellisena eri hallinnonalojen yhteistyötä ja yhtenäistä kehittämistä. Jatkuvan oppimisen uudistuksen käynnistyneet hankkeet ja samoin kuntakokeilu perustuvat alueellisiin kehittämistarpeisiin ja alueiden kehittämiseen. Kansanopistoyhdistys pitää tärkeänä, että valtakunnallisesti organisoidaan sivistys- ja osaamistarpeiden ennakointia, tiedon kokoamista ja palveluiden yhdenvertaista kehittämistä.
Edellä esitetystä huolimatta Kansanopistoyhdistykselle katsoo, että esityksestä jää epäselväksi, miksi on päädytty hallinnollisesti malliin, jossa perustetaan erillisyksikkö eikä toimintoja sijoiteta suoraan opetus- ja kulttuuriministeriöön tai muutoin nykyisiä rakenteita hyödyntäen. Kansanopistoyhdistys pitää tärkeänä, että suomalaista koulutusjärjestelmää kehitetään aktiivisesti kokonaisuutena.
Palvelukeskuksen tehtävänä olisi edistää työikäisen väestön osaamisen kehittymistä ja osaavan työvoiman saatavuutta. Esityksessä todetaan, että koulutus- ja osaamispalveluita tarjottaisiin pääsääntöisesti työssä oleville ja työvoiman ulkopuolella oleville. Toisaalla todetaan, että jatkuvan oppimisen ja työllisyyden palvelukeskuksen rahoittama koulutus ei olisi tarkoitettu ensisijaisesti työttömille tai muille työnhakijoille. Heillä olisi kuitenkin mahdollisuus hakeutua näihin koulutuksiin. Kansanopistoyhdistyksen mielestä kohderyhmämäärittelyä tulisi esityksessä selkiyttää. Jatkuvan oppimisen uudistuksen linjauksissa puhutaan laajasti koulutuksessa aliedustetuista ryhmistä. Nämä ryhmät ovat usein myös riskissä jäädä työelämän ulkopuolelle, joten olisi keskeistä, että heidät huomioitaisiin myös palvelukeskusta muodostettaessa.
Kansanopistoyhdistys pitää jatkuvan oppimisen uudistusta tärkeänä ja kansanopistot ovat olleet uudistuksen alkuvaiheessa jo aktiivisia. Palvelukeskuksen avulla pyritään vastaamaan nopeasti ilmeneviin osaamistarpeisiin. Kansanopistoyhdistys haluaa kuitenkin kiinnittää valmistelussa huomiota siihen, että Suomessa on paljon pitkäkestoisia koulutustehtäviä, jotka osaltaan tukevat työllistymistä, pysymistä työelämässä tai uudelleen sijoittumista. Tällaisia ovat esimerkiksi vapaalle sivistystyölle ja kansanopistoille kohdentuneet maahanmuuttajien luku- ja kirjoitustaidon koulutustehtävä sekä aikuisten perus- ja digitaitojen koulutustehtävä. Osaamisen ennakointifoorumin Osaaminen 2035 -raportissa (OPH 2019:3) nimetään keskeisiksi geneerisiksi osaamisiksi kestävän kehityksen periaatteiden tuntemus, vuorovaikutus ja viestintätaidot, ongelmanratkaisutaidot, luovuus, oppimiskyky ja monikulttuurisuustaidot. Kokonaisuuksien hallinta, itseohjautuvuus ja eettisyys, sekä tiedon hallinta- ja analysointitaidot kuuluivat myös keskeisiin tulevaisuuden osaamisiin. Sivistyksen ja myös työelämässä tarvittavien tulevaisuustaitojen pitkäjänteinen kehittäminen vaatii myös ennakoitavaa rahoitusta. Kansanopistoyhdistys katsookin, että avustus- ja hankintarahoituksen rinnalla on huolehdittava siitä, että tulevaisuustaidot ja riittävä yleissivistys varmistetaan kaikille toteuttamalla pitkäkestoisia koulutustehtäviä. Se edellyttää ennakoitavan valtionosuusrahoituksen säilyttämistä ja kehittämistä.
Huomiot palvelukeskukselle esitetyistä tehtävistä
Kansanopistoyhdistys pitää tärkeänä, että eri palveluiden yhteiskehittämistä tuetaan. Yhdistys pitää keskeisenä yhteistyötä koulutuksen järjestäjien kanssa tieto-, neuvonta- ja ohjauspalveluiden kehittämisessä. Vapaa sivistystyö ja kansanopistot ovat halukkaita osallistumaan yhteiskehittämiseen omilla alueillaan. Myös valtakunnallisen ennakointitiedon kokoaminen tukemaan tarjonnan muodostamista ja suunnittelua on erinomaisen tärkeää ja kannatettavaa. On myönteistä, että Palvelukeskuksella olisi eri ennakointitoimintoja ja koottavaa tietoa yhdistävä tehtävä. Osa tehtävistä on kuitenkin päällekkäisiä olemassa olevien rakenteiden kanssa. Esimerkiksi ennakointia tehdään jo nyt laajasti ja esityksestä jää epäselväksi, mitkä toiminnot palvelukeskus mahdollisesti korvaisi.
Ilmiölähtöisyys ja digitaalisuus on nostettu tärkeiksi palvelukeskuksen toimintaperiaatteiksi. Jatkuvan oppimisen uudistuksen toimeenpanon näkökulmasta on keskeistä, miten kyetään luomaan yhtenäisiä ja keskenään keskustelevia digitaalisia palvelukokonaisuuksia. Tällä hetkellä koulutukseen liittyvät ja toisaalta työllisyyden edistämiseen tueksi kehitetyt digitaaliset palvelut toimivat paljolti toisistaan erillisinä. Tämä kertoo myös tieto- ja neuvontapalvelujen eriytymisestä. Näiden palvelukokonaisuuksien koordinointi ja yhteiskehittäminen olisi keskeistä. Olisi suotavaa, että digitaalista palvelukokonaisuutta kehitettäisiin jo olemassa oleville tai jo kehitteillä oleville digitaalisille alustoille. Eri palvelukokonaisuuksien tulisi toimia vuorovaikutuksessa keskenään ja siten, että niiden käyttöön ottaminen ja käyttäminen eivät kuormittaisi koulutuksen järjestäjiä, tai aiheuttaisi ylimääräisiä kustannuksia. Esityksen mukaan tavoitteena onkin, että kaikki julkinen koulutustarjonta ja -kysyntä voisi kohdata yhdellä yhteisellä digitaalisella alustalla.
Palvelukeskuksen tehtävänä olisi myös osaamisen kehittämisen rahoituspalvelut. Kansanopistoyhdistyksen mielestä epäselväksi esityksessä jää, milloin jonkin kokonaisuuden rahoittaminen toteutetaan palvelukeskuksen kautta ja milloin se kuuluu koulutusjärjestelmän valtionosuusrahoitukseen tai muun avustusrahoituksen piiriin. Koulutuksen rahoitukselle on koulutuksen järjestäjien näkökulmasta kaivattu lisää ennakoitavuutta. Ennakoitavan rahoituksen näkökulmasta olisi keskeistä selkeyttää palvelukeskuksen piirissä oleva rahoitus. Myös rahoitukselle suunniteltu volyymi sekä painotus valtionavustuksin ja hankinnoin toteuttavasta rahoituksessa jäävät esityksessä epäselväksi.
Huomiot palvelukeskukselle esitetystä hallintomallista
Esityksessä todetaan, että palvelukeskuksen toimialaan liittyvästä ohjauksesta vastaisivat opetus- ja kulttuuriministeriö ja työ- ja elinkeinoministeriö yhdessä. Palvelukeskus toimisi Opetushallituksen erillisyksikkönä. Lisäksi sillä olisi johtokuntatyyppisenä toimielimenä jatkuvan oppimisen ja työllisyyden neuvosto.
Kansanopistoyhdistys pitää hyvänä periaatteena eri hallinnon alojen yhteistyötä ja yhteistä politiikkavalmistelua. Epäselvää on, miksi näitä toimintoja ei voida organisoida opetus- ja kulttuuriministeriössä. Johtokuntatyyppisen neuvoston tehtävät jäävät esityksen kuvauksessa yleiselle tasolle eikä neuvostossa ole huomioitu koulutuksen järjestäjien edustusta.
Palvelukeskuksen hallintomallin yhteydessä käsitellään myös opiskelijavalintaa ja opiskelijan oikeusasemaa. Esityksen mukaan säännellyssä koulutuksessa sovellettaisiin asianomaista koulutusta koskevan lain säännöksiä opiskelijan oikeuksista ja velvollisuuksista. Säännellyssä koulutuksessa myös opiskelijavalinnassa noudatettaisiin koulutusta koskevien lakien mukaisia säännöksiä. Esityksen mukaan säännellyssä koulutuksessa koulutuksen järjestäjä päättäisi opiskelijaksi ottamisesta. Muun kuin säännellyn koulutuksen osalta opiskelijan oikeuksista ja velvollisuuksista säädettäisiin palvelukeskuksesta annettavassa laissa. Laissa säädettäisiin opiskelijaksi ottamista ja koulutukseen osallistumisoikeuden päättymistä koskevien päätösten tekeminen palvelukeskuksen tehtäväksi.
Esityksessä säännellyllä koulutuksella viitataan palvelukeskuksen avustuksin rahoittamaan koulutukseen ja muuta koulutusta voitaisiin rahoittaa hankinnoilla. Esityksessä todetaan, että yksityiset oppilaitokset voivat osallistua myös hankintoihin. Epäselväksi jää, onko yksityisten oppilaitosten maksullisena palvelutoimintana ja hankinnoin rahoitettu koulutus esityksen käsitteen ”säännelty koulutus” piirissä.
Huomiot palvelukeskukselle esitetyistä koulutus- ja osaamispalveluiden rahoitusmuodoista
Valtionavustustoiminnalla palvelukeskus rahoittaisi niin sanottua säänneltyä koulutusta. Valtionavustusta voitaisiin myöntää ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa (531/2017) tarkoitettujen tutkintojen ja tutkinnon osien järjestämiseen, ja vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa (632/1998) tarkoitetun oppilaitoksen ylläpitäjän järjestämään koulutukseen, yliopistolaissa (558/2009) tarkoitettujen tutkintojen, erikoistumiskoulutuksen ja tutkintojen osia sisältävän koulutuksen järjestämiseen sekä ammattikorkeakoululaissa (932/2014) tarkoitettujen tutkintojen, ammatillisen opettajankoulutuksen, erikoistumiskoulutuksen ja tutkinnon osia sisältävän koulutuksen sekä maahanmuuttajille tarkoitetun koulutuksen järjestämiseen.Esityksessä todetaan myös, että avustuksilla rahoitettaisiin pääasiassa koko tutkintoa lyhyempiä kokonaisuuksia.
Kansanopistoyhdistys pitää lähtökohtaisesti tärkeänä, että vapaan sivistystyön oppilaitokset on huomioitu tahona, jolle valtionavustusta voidaan myöntää. Vapaa sivistystyö ja kansanopistot voivat joustavina ja uudistuvina oppilaitoksina vastata sekä yksilöiden että työelämän tarpeisiin. Kansanopistoissa järjestetään vapaan sivistystyön koulutusta, mutta myös perusopetusta, lukiokoulutusta sekä ammatillista koulutusta nuorille ja aikuisille. Kansanopistossa nuori tai aikuinen voi valita joustavasti sellaisen koulutuksen, joka vastaa hänen osaamistarpeisiinsa. Kansanopistot voivat tarjota myös lyhytkestoisia koulutuksia työelämässä oleville tai sinne pyrkiville. Kansanopistoyhdistys pitää tärkeänä, että suomalaisen koulutusjärjestelmän eri toimijat on huomioitu kattavasti esityksessä. Valtionavustusrahoitusta tulee voida myöntää myös sellaiseen toimintaan, joka yhdistää eri koulutusmuotoja. Edelleen katsomme, että kehitettävän koulutuksen tulisi rakentua ennakoinnille ja rahoitusmallien olla sellaisia, että ne tukevat kestävää koulutustarjonnan suunnittelua.
Vastaavanlaisia avustusmalleja on kehitetty Opetushallituksen avustusrahoituksena. Epäselväksi jää, miten palvelukeskuksen avustusrahoitus poikkeaa niistä. Esityksessä ei myöskään ole kuvattu suunniteltuja rahoitusmekanismeja tarkemmin esimerkiksi siitä näkökulmasta, että tulevatko ne edellyttämään järjestäjältään omarahoitusosuutta.
Esityksen mukaan palvelukeskuksen toinen rahoitusmuoto olisi hankintatoiminta. Hankinnoilla voisi rahoittaa myös muuta kuin säänneltyä koulutusta. Hankintana järjestettävässä koulutuksessa koulutuksen järjestäjänä voisi toimia myös sellainen toimija, joka ei ole julkisen valvonnan alainen ammatillisen koulutuksen järjestäjä, vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa tarkoitettu oppilaitoksen ylläpitäjä tai korkeakoulu.
Kansanopistoyhdistys suhtautuu varauksellisesti hankintamenettelyn kehittämiseen. Miten rajataan, milloin koulutus tai muu palvelu, esimerkiksi hakevan toiminnan kehittäminen, toteutetaan valtionavustuksella ja milloin hankinnalla? Kuinka toimijat voivat ennakoida rahoitusta ja rakentaa pitkäjänteisiä koulutusmalleja?
Uudenlaisessa osaamistarjonnassa tarkoituksena on rahoittaa ensisijaisesti sellaisia koulutuksia, joissa osaamisen kehittäminen työn ohessa on aidosti mahdollista. Palvelukeskus voisi avustuspäätöksissään ja tarjouspyynnöissään edellyttää tätä osaamispalveluiden tarjoajilta. Osa palvelukeskuksen rahoittamiin koulutuksiin osallistuvista voisi kuitenkin olla oikeutettuja aikuiskoulutus- ja opintotukeen. Kansanopistot tarjoavat työelämän osaamista edistäviä koulutuksia, joihin voi osallistua työn ohessa. Opintokokonaisuuksilla palvellaan alanvaihtajia tai niitä, jotka tarvitsevat tukea työssä jaksamiseen.
Muut huomiot esitysluonnoksesta
Luvussa 5 käsitellään muita vaihtoehtoja. Siinä tuodaan vaihtoehtona esille, että palvelukeskus voisi esimerkiksi päättää osasta vapaan sivistystyön laissa ja laissa opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta säädettyjen valtionosuuksien myöntämisestä ja toimeenpanosta sekä ammattikorkeakoululaissa ja yliopistolaissa säädetyistä korkeakoulujen rahoituksesta.
Kansanopistoyhdistys katsoo, että Palvelukeskukselle ei tulee missään tapauksessa siirtää valtionosuuksien myöntämiseen liittyviä tehtäviä.