Kansanopistoyhdistyksen lausunto luonnoksesta opetus- ja kulttuuriministeriön asetukseksi ammatillisen koulutuksen rahoituksen laskentaperusteista
OPETUS- JA KULTTUURIMINISTERIÖLLE
Asia: Suomen Kansanopistoyhdistys – Finlands Folkhögskolförening ry:n lausunto luonnoksesta opetus- ja kulttuuriministeriön asetukseksi ammatillisen koulutuksen rahoituksen laskentaperusteista.
Yleistä/Lausunnon keskeinen sisältö
Suomen Kansanopistoyhdistys – Finlands Folkhögskolförening ry kiittää opetus- ja kulttuuriministeriötä mahdollisuudesta lausua.
Esityksen taustana on ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmän uudistaminen opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta annetulla lailla (1079/2024), joka vahvistettiin 30.12.2024. Muutos tulee voimaan 1.1.2026, ja sitä sovelletaan ensimmäisen kerran vuodelle 2026 koulutuksen järjestäjille myönnettävään rahoitukseen. Lausunnolla olevassa esityksessä opetus- ja kulttuuriministeriön asetukseksi ammatillisen koulutuksen rahoituksen laskentaperusteista annetaan tarkempia säännöksiä ammatillisen koulutuksen rahoituksen määräytymisestä. Asetus tulisi voimaan 1.1.2026. Lisäksi määräaikaisesti voimassa olevat (1.7.-31.12.2025) asetuksen muutokset koskisivat opiskelijapalautteen kysymyksiä sekä opiskelija- ja työpaikkaohjaajakyselyn palautteen keräämistä.
Ammatillisen koulutuksen toiminnanohjausta ja rahoitusjärjestelmää muutettiin edellisen kerran vuonna 2018. Tämän uudistuksen toimeenpano edellytti koulutuksen järjestäjiltä suuria muutoksia toiminnanohjaukseen. Vuonna 2018 käyttöönotetun rahoitusjärjestelmän heikkouksina pidettiin suurta määrää erilaisia kertoimia ja näin ollen koulutuksen järjestäjien vaikeuksia ennakoida rahoitustaan. Nyt voimaan tulevien uudistusten yhtenä tavoitteena on ollut parantaa ennakoitavuutta. Kansanopistoyhdistys on pitänyt tavoitetta hyvänä.
Lausunnolla olevassa asetusluonnosta koskevassa asetusmuistiossa kuvataan rahoitusjärjestelmän pääpiirteet. Rahoitusjärjestelmä sisältää esityksen mukaan rahoitusosuuksia ja rahoitusosioita. Koulutuksen järjestäjälle myönnettävä rahoitus vastaa koulutuksen järjestäjän suoritteiden suhteellista osuutta kaikkien koulutuksen järjestäjien suoritteista. Suoritteiden suhteelliset osuudet lasketaan kullekin rahoitusosioille erikseen. Rahoitusosioita ovat muistion mukaan opiskelijavuosien lähtötason painotuksen mukainen osio, opiskelijavuosien kustannusryhmän painotuksen sekä vaativan erityisen tuen ja majoituksen korotuksen mukainen osio, tutkinnon osien osaamispisteiden ja tutkintojen mukainen osio, työllistymisen ja jatko-opintoihin siirtymisen mukainen osio sekä palautteissa opiskelijapalautteen aloituskyselyn mukainen, opiskelijapalautteen päättökyselyn mukainen, työelämäpalautteen työpaikkakyselyn mukainen ja työelämäpalautteen työpaikkaohjaajakyselyn mukainen osio.
Lausunnolla olevassa esityksessä uudeksi asetukseksi on edelleen varsin runsaasti erilaisia rahoituksen määräytymiseen vaikuttavia tekijöitä, yksityiskohtia, kertoimia sekä laskentamenettelyitä. Esitys sisältää myös uusia rahoitukseen vaikuttavia tekijöitä, kuten opiskelijan lähtötason arvioinnin osalta 11 erilaista uutta painokerrointa. Kansanopistoyhdistys toteaa, että rahoituksen laskentamenettelyjen monimutkaisuuden vuoksi koulutuksen järjestäjän on edelleen vaikea ennakoida rahoitukseen liittyviä muutoksia ja laskea etukäteen esimerkiksi kehittämistoimenpiteidensä vaikutuksia. Asetusmuistiossa rahoitusosuuksia ja -osioita koskevaan terminologiaan voitaisiin kiinnittää jatkovalmistelussa huomiota, jotta järjestelmä olisi helpompi hahmottaa.
Esitys uudeksi asetukseksi sisältää kokonaan uusia painokertoimia. Lisäksi esityksessä on tehty muutoksia painokertoimien numeraalisiin arvoihin suhteessa voimassa olevaan asetukseen. Kansanopistoyhdistys katsoo, että lausunnonantajien on hyvin vaikea arvioida asetusluonnoksessa esitettyjä painokertoimien arvoja suhteessa aiempiin tai niiden vaikutusta rahoitukseen, koska lausuntoaineisto ei sisällä minkäänlaista esimerkki- tai simulaatiolaskentaa.
Samanaikaisesti rahoitusjärjestelmän muutosten rinnalla on käynnistetty toiminnanohjauksen kokeiluun liittyvät toimet sekä järjestämislupien uudistaminen. Sekä toiminnanohjauksen kokeilulla laaja-alaisesti että järjestämislupiin tulevilla uusilla enimmäismäärillä on vaikutuksia myös koulutuksen järjestäjien rahoitukseen. Suomen Kansanopistoyhdistys toteaa, että lausunnolla olevan asetuksen sisältöjä on vaikea arvioida, koska ei ole tiedossa, minkälaisiksi järjestämisluvan enimmäismäärät kokonaisuutena muodostuvat.
Kansanopistoyhdistys pitää hyvänä, että rahoitusta koskevassa lainsäädännössä on säädetty siirtymäajasta, jolloin rahoitusmuutoksia tasataan. Tämä tukee koulutuksen järjestäjiä tilanteessa, jossa ne eivät pysty ennakoimaan tulevan rahoituksensa tasoa uudessa järjestelmässä eivätkä koulutuksen volyymiä toiminnanohjauksen kokeilun käynnistyessä.
Asetuksen 1 § (opiskelijavuoteen kuuluvat päivät)
Muutoksena aiempaan esitetään, että opiskelijavuoteen kuuluviksi päiviksi ei luettaisi heinäkuuhun kuuluvia päiviä, jos lähtökohtana on koko tutkinnon suorittaminen. Näin ollen kokovuotisesta opiskelusta kertyisi opiskelijavuoteen luettavia päiviä 11 kuukauden ajalta. Kansanopistoyhdistys pitää muutosta käytäntöjä selkeyttävänä ja oikeansuuntaisena.
Asetuksen 2 § (toteutuneiden opiskelijavuosien laskenta)
Esityksen mukaan opiskelijavuosien perusteella jaettavasta rahoitusosuudesta 1/5 myönnettäisiin lähtötason painokertoimien perusteella ja 4/5 kustannusryhmän painokertoimien, muiden painokertoimien sekä vaativan erityisen tuen ja majoituksen korotuskertoimien perusteella. Kansanopistoyhdistys toteaa, että koulutuksen järjestäjän on vaikea laskea rahoitustaan, koska toteutuneiden opiskelijavuosien laskennassa sovelletaan useita eri rahoituselementtejä. Rahoitusosuuksia, rahoitusosioita, painokertoimia ja korotuskertoimia koskeva kokonaisuus on myös terminologisesti vaikeasti ymmärrettävä.
Rahoituksen perusteena olevat opiskelijavuodet laskettaisiin kahden vuoden keskiarvona. Kansanopistoyhdistys pitää kahden vuoden toteuman keskiarvoa hyvänä, koska se tasaa vuosittaista vaihtelua jonkin verran. Kansanopistoyhdistys pitäisi parempana kalenterivuosiin perustuvaa tarkastelua esitetyn 1.7.–31.6. määritetyn ajanjakson sijaan.
Asetusluonnoksessa esitetään järjestämisluvan enimmäismäärään perustuvaa painokerrointa opiskelijavuosien laskennassa. Järjestämisluvassa määritetään jatkossa rahoituksen perusteena käytettävien opiskelijavuosien enimmäismäärä. Opiskelijavuosien enimmäismäärä koskisi niitä opiskelijoita, jotka eivät ole oppivelvollisuuslain 16 §:n nojalla oikeutettuja maksuttomaan koulutukseen. Koulutuksen järjestäjän opiskelijavuosien enimmäisrajan mukaista opiskelijavuosimäärää suhteutettaisiin koulutuksen järjestäjän toteutuneiden opiskelijavuosien vuosikeskiarvoon. Jos toteutuneiden opiskelijavuosien määrän vuosikeskiarvo olisi suurempi kuin enimmäismäärä, järjestämisluvan enimmäismäärän mukainen opiskelijavuosimäärä jaettaisiin toteutuneiden opiskelijavuosien vuosikeskiarvolla, ja näin laskettu osamäärä toimisi kertoimena, jolla kerrottaisiin paino- ja korotuskertoimilla painotettuja opiskelijavuosia.
Kansanopistoyhdistyksen mielestä koulutuksen järjestäjän on vaikea laskea ennakoivalla tavalla laskea järjestämisluvan enimmäismäärän vaikutuksia rahoituksessa huomioitaviin opiskelijavuosiin. Asetusmuistiossa voitaisiin täsmentää laskentatapaa tältä osin.
Asetuksen 3 § (lähtötason painokertoimet)
Asetukseen lisättäisiin aiempaan nähden kokonaan uutena opiskelijan lähtötason painokertoimet. Niillä olisi vaikutus opiskelijavuosien toteumaan liittyvään rahoitusosuuteen. Menettelyllä pyrittäisiin huomioimaan heikommalla koulumenestyksellä tai pohjakoulutuksella opiskelemaan hakeutuvat ja lisäämään järjestelmän kannustavuutta heidän tukemisekseen. Kansanopistoyhdistys toteaa, että painokertoimien vaikutusta rahoitukseen on mahdoton arvioida ilman simulaatiolaskentaa ja painokertoimien oikeellisuutta tai merkitystä suhteessa toisiinsa ei voida arvioida lausuntoa antaessa ilman tarkempia laskentatietoja. Asetusmuistiossa todetaan, että painokertoimien asettaminen perustuisi lähtökohtaisesti harkintaan. Kansanopistoyhdistys katsoo, että kertoimien asettaminen ei näyttäydy asetuskokonaisuudessa tältä osin tietoperusteiselta.
Voimassa olevassa ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmässä oppimisvalmiuksia tukevat opinnot huomioidaan rahoituksessa. Näin ollen koulutuksen järjestäjää kannustetaan huomioimaan tukea tarvitsevat erilaisin heille kohdennetuin järjestelyin. Rahoitusjärjestelmä palkitsee toimenpiteistä, jotka kohdennetaan tukea tarvitsevalle. Kansanopistoyhdistyksen mielestä esitetyssä asetusluonnoksessa rahoitusjärjestelmän voi katsoa keskittyvän lähtötasoon, ei niinkään varsinaiseen tuen tosiasialliseen tarpeeseen. Lähtötason painokertoimilla ei voida huomioida myöskään sitä, että tutkinnot ovat erilaisia. Osa tutkinnoista vaatii parempaa lähtötasoa tai osaamista. Lisäksi epäselväksi jää, kuinka yksilöllistettyjä arviointeja käsitellään.
Asetuksen 4 § (kustannusryhmä- ja muut painokertoimet) ja liite
Kustannusryhmiä on muodostettu aiemman viiden sijaan seitsemän. Asetusmuistion mukaan niiden muodostamisessa on hyödynnetty aiempaa uudempaa kustannuspohjatietoa. Osa tutkinnoista on sijoitettu aiemmasta poikkeavasti toiseen kustannusryhmään, ja painokertoimien arvoja on muutettu. Ratkaisuja on perusteltu asetusmuistiossa siten, että kustannusryhmien mukaiset painokertoimet vaikuttavat rahoitukseen vain toteutuneiden opiskelijavuosien osalta eli aiemman 90 % rahoitusosuuden sijasta ne vaikuttaisivat 40 % rahoitusosuuteen (4/5 toteumasta). Kansanopistoyhdistyksen mielestä kustannuskertoimien muutokset on perusteltu asetusmuistiossa huolellisesti.
Asetuksen 5 § (korotuskertoimet)
Pykälässä säädettäisiin toteutuneiden opiskelijavuosien korotuskertoimista. Korotuskertoimia ovat muun muassa majoitusta koskevat korotuskertoimet. Sisäoppilaitosmuotoiselle koulutukselle olisi oma korotuskerroin, mitä Kansanopistoyhdistys pitää erityisen hyvänä. Kansanopistot on laissa vapaasta sivistystyöstä (632/1998) määritelty sisäoppilaitoksiksi. Niiden järjestämä asuminen ei ole vain majoituspalvelua, vaan kysymys on laajemmasta pedagogisesta lähestymistavasta ja investoimisesta oppimisympäristöön, jossa voidaan oppia myös yhteisöllisesti vapaa-ajalla. Pedagogiikka ja oppimisympäristö ovat osa sisäoppilaitosmuotoisuutta. Esimerkiksi kasvatus- ja ohjausalalla sekä nuoriso- ja yhteisöohjaajan osaamisalalla sisäoppilaitosmuotoisella järjestämistavalla on erityinen merkitys opiskelijoiden ammatilliselle kehittymiselle oman alan tehtäviin. Lisäksi sisäoppilaitosmuotoisella koulutuksen järjestämistavalla voidaan tukea niitä opiskelijoita, jotka tarvitsevat erilaisista syistä tukea elämänhallinnassa tai sosiaalisissa taidoissa. Tähän erityiseen tehtävään nähden asetusluonnoksessa esitetty ero majoituksen kertoimen (0,88) ja sisäoppilaitosmuotoisen koulutuksen kertoimen (1,03) välillä on pieni. Kansanopistoyhdistys esittää, että sisäoppilaitosmuotoisen koulutuksen kerrointa korotetaan.
Asetuksen 6 § (toteutuneiden opiskelijavuosien perusteella myönnettävän perusrahoituksen laskenta)
Aiemmin tässä lausunnossa todetun mukaisesti Kansanopistoyhdistys katsoo, että kahden vuoden toteuman keskiarvoon perustuva laskentatapa on hyvä, laskennassa voitaisiin käyttää kalenterivuosia erikseen määritetyn lukuvuosityyppisen ajanjakson sijaan, käytetty terminologia on osin vaikeasti hahmottuvaa ja koulutuksen järjestäjien on vaikea ennakoida rahoitustaan, koska siihen liittyy esimerkiksi vielä järjestämislupiin määriteltävät enimmäismäärät, joiden määräytymisperusteista ei ole vielä saatu riittävästi tietoa.
Asetuksen 7 § (suoritettujen tutkinnon osien osaamispisteiden ja tutkintojen lukumäärän perusteella myönnettävän perusrahoituksen laskenta)
–
Asetuksen 8 § (työllistymisen ja jatko-opintoihin siirtymisen perusteella myönnettävän perusrahoituksen laskenta)
–
Asetuksen 2 luku (opiskelijapalaute)
–
Asetuksen 3 luku (työelämäpalaute)
–
Suomen Kansanopistoyhdistys – Finlands Folkhögskolförening ry:n puolesta,
Helsingissä 16.5.2025
Kyösti Nyyssölä Tytti Pantsar
puheenjohtaja toiminnanjohtaja